Et si on révoquait l’article 50?

Suite aux récents développements de l’actualité britannique, beaucoup pensent que le Royaume-Uni va revenir en arrière et arrêter la procédure du Brexit. En parallèle, le Parlement européen a publié un excellent dossier d’information sur la faisabilité juridique d’une telle possibilité. Le dossier est consultable ici. Autant vous prévenir de suite: le dossier est en anglais et si vous n’êtes pas habitués à l’anglais juridique, vous allez sentir votre cerveau fondre. C’est pourquoi, on va vulgariser, synthétiser et simplifier!

Il s’agit d’un dossier d’analyse qui a été publié par la Commission Affaires Constitutionnelles du Parlement européen en date du 11 janvier 2018 et qui se nomme “The (ir-)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU” ou “L'(ir-)révocabilité de la notification de retrait sous le régime de l’article 50 TUE”

La base: l’article 50 TUE

Pour rappel, l’article 50 dispose:

« 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.

2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.

3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent.

La majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

5. Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49. »

La Convention de Vienne?

La Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 est souvent qualifié de “Traité des Traités”. Il s’agit d’un traité international qui formalise et codifie l’ensemble des pratiques internationales en matière de rédaction et de gestion d’un traité international. Pour faire simple, vous souhaitez créer un traité international mais ne savez pas comment faire, la Convention de Vienne vous en fournira le cadre juridique. Le traité peut être consulté ici. Une version française non-officielle est disponible ici.

La petite info en plus: la France n’a pas ratifié la Convention de Vienne même si elle respecte et applique la quasi-totalité de la Convention. (la France a un petit problème avec l’article sur le jus cogens)

Pourquoi la Convention de Vienne?

Si l’article 50 est considéré comme la lex specialis (loi spécifique) concernant l’Union européenne, la Convention de Vienne codifie la lex generalis (loi générale). Formellement, les traités fondateurs européens restent des traités internationaux classiques (certes avec des conséquences très spécifiques). En cas d’absence de dispositions particulière dans un traité spécifique, on se réfère au texte général (ici la Convention de Vienne) à condition d’avoir ratifié la Convention de Vienne.

Concernant le principe d’une clause de sortie, la Convention de Vienne autorise la présence de clause de sortie d’un traité international à condition que cette clause soit expressément indiqué dans le traité spécifique. Il s’agit davantage d’une position de “non sauf si prévu”.

La volonté des auteurs?

S’il n’y a rien de prévu textuellement, la Convention de Vienne autorise à se référer à la volonté des auteurs. La volonté des auteurs concerne l’ensemble des échanges et documents préparatoires qui ont mené au traité international concerné. En cas d’absence de règle spécifique, la volonté des auteurs peut permettre dans certains cas de sous-entendre l’existence d’une clause spécifique (ici, la possibilité de révoquer l’article 50).

Concernant l’origine de l’article 50, il s’agit d’un reliquat de la Convention européenne ayant rédigé le fameux Traité établissant une Constitution européenne. Vous pouvez retrouver une partie des éléments directement sur le site du CVCE. Les rédacteurs du Traité de Lisbonne ont décidé de reprendre leurs travaux sur une clause de retrait de l’UE et de l’intégrer dans le traité. (les travaux préparatoires peuvent être consulté ici).

Si la possibilité de révoquer la notification de retrait a bien été abordée lors des discussions, elle a été refusé par les auteurs.

Retrait ou pas retrait, telle est la question!

Le problème tient à la formulation de l’article 50 et au calendrier.

Concernant le calendrier, le Royaume-Uni a notifié officiellement le déclenchement de l’article 50. Il aurait été de bon aloi pour le Royaume-Uni de remettre en cause le résultat du référendum avant la notification officielle.

Comme vous pouvez le voir ci-dessus, l’article 50 ne prévoit pas formellement la possibilité de stopper et d’annuler la procédure. La question se pose alors du silence en droit. Si ce n’est pas prévu en droit, est-ce possible ou est-ce illégal?

On peut révoquer ou pas?

Réponse courte: on ne pense pas!

Réponse longue: tout dépend de comment on voit l’Union européenne!


Attention: Les prochaines lignes vont être consacrées à des débats doctrinaux. C’est le bon moment pour aller prendre du paracétamol!


Comme rappelé précédemment, la Convention de Vienne peut s’appliquer en tant que lex generalis si rien n’est spécifiquement prévu et si les parties l’ont ratifié. Le hic est que l’Union européenne n’a pas ratifié la Convention de Vienne. Cependant, la CJUE a déjà admis par le passé l’application spécifique de certaines dispositions de la Convention de Vienne en cas de silence des traités européens. Il s’agissait alors d’exceptions au cas par cas et les temps de procédures devant la CJUE sont relativement long.

Deux pays n’ont pas ratifié la Convention de Vienne: la France et la Roumanie. Il n’est donc pas possible pour la Commission européenne d’imaginer une application de la jurisprudence AETR et faire appliquer par elle-même la Convention de Vienne.

Si l’on considère l’Union européenne comme un simple traité international, alors il serait envisageable de lui appliquer la Convention de Vienne.

Cependant, le consensus s’accorde à dire que les dispositions de la Convention de Vienne ne conviennent pas à l’Union européenne. Du fait de son haut niveau d’intégration, l’Union européenne n’est plus un simple traité international. Elle est devenue beaucoup plus. Les dispositions de la Convention de Vienne ne sont donc pas (ou plutôt plus) adaptées à la situation spécifique de l’UE.

Cela ne veut pas dire qu’on ne respecte pas le droit international mais plutôt que le droit international peut être utilisé qu’en tant que bonnes pratiques pour résoudre un problème. L’UE possède un système juridique complet dans lequel le droit international ne peut plus être comme substitut sauf si cela est explicitement mentionné dans les traités européens.

Révoquer sur la base de l’article 50?

Même si l’article 50 ne prévoit rien, deux camps s’opposent sur la reconnaissance ou pas d’un droit à la révocation. Chaque camp a sa propre argumentation.

Les arguments pour une reconnaissance d’un droit à la révocation:

  • Certains commentateurs sont en désaccord avec le consensus juridique et considèrent que l’on peut appliquer la Convention de Vienne à l’UE
  • Le droit à la révocation serait implicite à l’article 50 car rien dans cet article ne prévoit le contraire. Si ce n’est pas interdit, alors c’est faisable.
  • Vu que l’UE est une “union sans cesse plus étroite”, un Etat aurait le droit de changer d’avis afin de lui laisser l’opportunité de faire partie de cette “union plus étroite”

Les arguments contre une reconnaissance d’un droit à la révocation:

  • S’il n’y rien de prévu dans les traités alors il n’y a rien de prévu
  • L’article 50 est suffisamment complet et prévoit une possibilité de se maintenir des liens avec l’UE: prolonger le délai de deux ans de négociations
  • Prévoir une révocation reviendrait à ruiner l’objectif premier de l’article 50

Comme dit précédemment, il s’agit de débats théoriques et juridiques et rien n’a été décidé. Donc sortez le popcorn et installez vous bien confortablement au fond d’un fauteuil. La masturbation intellectuelle sur ce sujet est loin d’être finie.

Révocation unilatérale ou coordonnée?

Si l’on admet le droit d’une telle révocation, peut-elle être du seul fait du Royaume-Uni ou doit-elle être forcément partagée avec l’Union européenne?

Il existe des arguments pour chaque camp:

  • Pour le camp d’une révocation unilatérale:

Grosso-modo, il s’agit du principe de parallélisme des formes et des compétences. Seul le créateur d’un acte peut le modifier ou le supprimer. La décision de déclencher le Brexit a été prise unilatéralement par le Royaume-Uni donc la décision d’arrêter la procédure de sortie appartient au seul Royaume-Uni.

  • Pour le camp d’une révocation partagée:

Pour faire simple, une révocation partagée revient à ce que l’ensemble des acteurs impliqué dans la procédure de sortie soient d’accord pour arrêter la sortie.

Politiquement, une volonté de sortie de l’UE puis l’arrêt de cette sortie entraînerait une sérieuse perte de crédibilité pour l’Etat concerné. Ce serait vu comme un gros caprice de la part de l’Etat concerné. L’Union européenne n’est pas un jouet qu’on délaisse un jour et qu’on retrouve un autre jour. Cela entraînerait une trop grosse instabilité politique et ferait oublier l’objectif premier de l’article 50 (qui est de sortir de l’Union européenne). Il ne peut donc y avoir qu’une révocation partagée. Il faudrait donc que l’ensemble des parties se réunissent et se mettent d’accord sur l’arrêt de la sortie de l’Union européenne.

Quelles conséquences pour cet arrêt du divorce?

Ici aussi, rien n’est prévu. Il y a donc deux possibilités:

Soit on revient à la situation initiale. On est ici dans le cadre d’un arrêt sans conséquence.

Soit il y a des conséquences et l’Etat concerné ne pourra pas demandé à être aussi bien traité qu’avant. Par exemple, il ne pourra plus bénéficier des mêmes avantages que par le passé (ex: le chèque britannique). Le Parlement européen penche davantage pour cette solution.

La CJUE, juge de paix?

Finalement, ne pourrait-on pas faire appel à la CJUE pour résoudre ce problème?

Le problème est que la CJUE n’est compétente que pour se prononcer sur du droit européen. La notification de retrait n’a qu’une valeur diplomatique nationale et ouvre les négociations pour un accord de sortie. Seul l’accord de sortie pourrait être trainé devant la CJUE.

Le monopole d’interprétation du droit européen par la CJUE empêche une cour suprême nationale de se prononcer sur cette question car la solution retenue aurait forcément un impact fondamental sur l’application de l’article 50.

Conclusion

Pour faire simple, que peut-on retenir de tout ça?

Réponse grand public: c’est un gros bordel!

Réponse de juriste: c’est compliqué!

Solution: vivement une révision des traités européens!

Moralité: Pourvu que le Brexit arrive!

 

 

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