La guerre du Donbass : un conflit aux portes de l’Europe (Partie 2)

Cet article a été rédigé par Lou-Anne Ducos, bénévole au sein du Centre d’Information Europe Direct de Saint-Germain-en-Laye.


Partie 2 : La réponse de l’Union européenne

L’Ukraine se trouve déchirée depuis 2014 par une guerre meurtrière opposant indépendantistes de l’Est et armée ukrainienne. La Russie, qui officiellement ne soutient pas la sécession des régions du Donbass, contribue fortement au conflit en leur fournissant des armes et vivres en tout genre. De ce fait, l’Ukraine ne parvient plus à avoir le contrôle sur sa frontière orientale et une aide internationale est indispensable.

Les négociations internationales menées par des États membres de l’UE

Malgré une volonté politique de certains États membres de l’Union européenne de mettre fin à ce conflit, soutenue par le Haut représentant des affaires étrangères de l’UE, aucun accord n’a vraiment abouti.

Minsk I – 2014
Tracé des frontières selon le plan de paix de Minsk I – Septembre 2014
Donetsk et Luhansk toujours sous contrôle des insurgés
Goran tek-en / CC BY-SA/4.0

L’Allemagne et la France, les deux États portant la diplomatie européenne sur ce conflit, ont eu une réunion informelle en marge des célébrations de l’anniversaire du débarquement en Normandie en 2014. Ces discussions ont permis d’ouvrir les négociations avec les dirigeants ukrainien et russe. Le 5 septembre 2014, le protocole de Minsk est signé par les représentants de l’Ukraine, de la Russie, de la République populaire de Donetsk et de la République populaire de Louhansk pour mettre fin à la guerre en Ukraine. L’objectif est alors de mettre en place un cessez-le-feu immédiat. Cet accord sera un échec complet. Les combats continuent tandis que les accords internationaux s’enchaînent sans aboutir.

Le Format de Normandie ou accords de Minsk II – 2015
L’Ukraine retire son artillerie lourde à la suite des accords de Minsk II
OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine / CC BY /2.0

Sous l’impulsion de la France et de l’Allemagne, des négociations ont été relancées le 12 février 2015. Elles font suites aux discussions tenues en 2014 en Normandie, d’où le nom de Format de Normandie. Après une longue nuit de discussions, un accord est trouvé entre les dirigeants de la France, l’Allemagne, la Russie et l’Ukraine pour mettre fin aux combats dans la région du Donbass.

Dans cet accord figure un cessez-le-feu immédiat, qui n’a pas été plus respecté que le premier acté en 2014. L’accord inclut également une zone démilitarisée dite « zone tampon » sur la ligne de contact d’au moins 50 km. Il prévoit aussi un mécanisme pour le retrait des armes lourdes. Pour satisfaire au mieux les indépendantistes du Donbass, les négociations mentionnent la possibilité de créer un « régime spécial » qui leur donnerait plus d’autonomie. Dans cet objectif, l’Ukraine doit faire une réforme constitutionnelle pour fixer la décentralisation comme un élément clef de la forme de son gouvernement. En compensation, les rebelles de la région du Donbass doivent libérer tous les prisonniers en leur possession. De plus, il est demandé à tous les groupes armés étrangers, soit à l’armée russe, de quitter le territoire ukrainien. Cet accord n’a pas été appliqué et très vite un autre modèle le remplace : la formule Steinmeier.

La formule Steinmeier – 2016
Ministre allemand Steinmeier
© European Union 2016 – European Parliament

Steinmeier était le nom du Ministre allemand des affaires étrangères en 2016. Il a proposé un nouveau format qui se veut plus proche des volontés de la Russie. Il propose notamment un statut d’autonomie pour les régions du Donbass sous réserve de l’organisation d’élections libres et démocratiques dans la région. Ce statut pourrait conduire à une indépendance de la région ce qui est le souhait de la politique de Moscou. Cette proposition a été très critiquée par une grande partie de la population ukrainienne qui la voit comme une capitulation politique. Cette formule n’a, à ce jour, pas abouti.

Quelle réaction de l’UE en tant qu’organisation ?

Le 29 juin dernier, l’Union européenne a décidé de renouveler les sanctions contre la Russie pour six nouveaux mois. Ces sanctions ont débuté en 2014 et n’ont eu de cesse que d’être renouvelées depuis lors. La raison ? Leur absence d’efficacité flagrante.

Quelles sont les mesures prises par l’Union européenne ?

Mesures diplomatiques

Tout d’abord, l’UE a pris des mesures diplomatiques. Elle a par exemple choisi d’annuler le sommet UE-Russie en 2014 pour punir l’annexion de la Crimée. De plus, elle a soutenu les sanctions de ses États membres. Par exemple, la Russie ne peut plus siéger au sein du G8 (désormais G7) tandis que les négociations relatives à son adhésion à l’OCDE ont été suspendues.

Mesures restrictives individuelles

Le Conseil de l’UE a également décidé de geler les avoirs et de restreindre l’entrée sur le territoire de l’Union à 175 personnalités qui ont été mêlées au conflit. En effet, l’UE les accuse d’avoir compromis l’intégralité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Il est possible de voir la liste de ces personnes et la raison des mesures restrictives sur ce lien. Ces mesures prises en 2014 ont été prolongées jusqu’au 15 septembre 2020.

Restrictions en matière de relations économiques avec la Crimée et Sébastopol

Cette mesure s’applique aux ressortissants de l’UE et aux entreprises établies dans l’UE. Ceux-ci n’ont plus le droit d’importer de marchandises en provenance de Crimée et de Sébastopol ou d’exporter certains biens et technologies. Le but est également de restreindre le commerce et les investissements et d’interdire la prestation de services touristiques dans ces mêmes régions. Ces mesures ont été prolongées jusqu’au 23 juin 2021.

Sanctions économiques

En mars 2015, les dirigeants de l’UE ont décidé d’imposer de lourdes sanctions économiques sur la Russie. L’UE les a renforcées après le drame du Boeing 777 de Malaysia Airlines abattu en plein vol au-dessus du Donbass. Ce crash a fait plus de 283 victimes, majoritairement hollandaises. L’enquête internationale a conclu en 2018 que l’explosion avait été provoquée par un missile de fabrication russe tiré depuis une zone contrôlée par des séparatistes.

La condition pour la levée de ces sanctions est le respect des accords de Minsk. Ces accords prévoient notamment la fin de l’ingérence russe sur le territoire ukrainien. Ainsi, tant que les forces russes resteront sur le territoire ukrainien, les sanctions perdureront.

Restrictions en matière de coopération économique

La Banque européenne d’investissements a été invitée à suspendre la signature de nouvelles opérations de financement dans la Fédération de Russie. Les États membres de l’UE ont décidé de coordonner leurs positions au sein du conseil d’administration de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) pour également suspendre le financement de nouvelles opérations en Russie. Enfin, tous les programmes de coopération bilatérale et régionale de l’UE avec la Russie ont été réexaminés et certains programmes ont été suspendus.

Au-delà des actions purement négatives, l’Union européenne a également mis en place une opération pour stabiliser l’Ukraine.

L’opération EUAM Ukraine

Viktoriya ZhukovaUa / CC-BY-SA /4.0

Le Conseil de l’UE a décidé en 2014 de créer une mission de conseil pour les forces de sécurité intérieure ukrainiennes. Cette mission est qualifiée sous le nom d’EUAM Ukraine (European Union Advisory Mission). Elle a débuté à Kiev le 1er décembre 2014 après la révolution de l’Euromaïdan.

Les objectifs

Le but de cette mission est de soutenir l’Ukraine dans sa réforme du secteur de la sécurité civile, notamment en ce qui concerne les services de police et d’État de droit. Ainsi, l’Union européenne leur apporte des avis stratégiques et une aide pratique pour mettre en place des réformes basées sur les standards européens et les principes internationaux de bonne gouvernance et des droits humains. Cette mission concerne diverses institutions ukrainiennes dont le ministère des affaires étrangères, la police nationale, les services de sécurité ukrainiens, les gardes-frontières, les Cours et les entités anti-corruption.

Les priorités fixées par l’UE sont le management des ressources humaines, l’investigation criminelle, l’ordre public, la police de communauté qui consiste à interagir avec les citoyens, et enfin la division du travail et la délimitation efficace des compétences de chacun.

Quelles avancées ?

Cette mission a eu de nombreuses retombées positives. Tout d’abord, elle a permis d’aboutir à de nombreuses avancées législatives. Près de 40 projets de loi ont été écrits avec l’aide de l’UE. Ceux-ci accompagnent les 25 documents stratégiques sur la loi concernant la sécurité nationale et la stratégie de la police produits par la mission.

Outre des avancées législatives, des projets concrets ont été mis en place. En 2015, une police à réaction rapide a été expérimentée à Sambir. L’objectif était alors d’accroître la confiance du public dans la police locale en réduisant son temps de réponse. Ce projet a été un succès. Il a ainsi pu être exporté dans 123 stations de police de 5 régions différentes. EUAM Ukraine a également mis en place un programme pour lutter contre le crime organisé, véritable fardeau pour le pays. Enfin, les 3.2 millions d’euros d’équipements livrés ont permis à la police ukrainienne de prendre un nouveau départ.

Cependant, le succès du programme n’est pas complet. Tout comme la politique européenne de voisinage avec l’Ukraine avait été décevante, l’UE fait face aux mêmes difficultés avec cette mission. La corruption généralisée et le manque de confiance des Ukrainiens dans leurs institutions sont deux véritables faiblesses à la réforme de la sécurité intérieure ukrainienne.

Malgré les efforts de l’UE, une guerre de position qui semble sans issue

Destruction de bâtiments civils
Ліонкінг / CC BY-SA / 4.0

Malgré toutes les tentatives de l’UE et de ses États membres, la guerre au Donbass perdure, la Crimée est toujours annexée par la Russie et l’Ukraine n’a toujours pas le contrôle sur une partie de sa frontière extérieure. Il est ainsi difficile d’établir un bilan positif de l’action de l’UE. Toutefois, il est indéniable que l’organisation essaye de se coordonner pour imposer des sanctions conséquentes sur la Russie tout en s’attaquant à la question ukrainienne de l’intérieur. Alors pourquoi cet échec ?

La Russie, un adversaire trop fort pour l’Union européenne ?

L’échec de l’Union européenne peut s’expliquer par la puissance de son adversaire. En effet, la Russie est un adversaire conséquent qui ne se laisse pas intimider si facilement. Elle n’a pas hésité une seconde à répondre aux sanctions imposées par l’UE. A peine trois mois après les premières sanctions européennes, la Russie décrète un embargo économique sur l’importation des produits et marchandises venant d’Europe, des États-Unis, de la Norvège, d’Australie et du Canada. Cet embargo concerne principalement les produits agricoles et alimentaires. La Russie le prolonge à chaque fois que le Conseil de l’UE décide de prolonger les sanctions à son encontre.

Outre son chantage économique facilité par sa population de 144 millions d’habitants, la Russie peut également compter sur ses nombreuses ressources énergétiques pour faire pression sur ses partenaires. En effet, le gaz russe représente environ 30% de la quantité totale de gaz importée par l’Europe. Plus important encore, près de 50% du gaz en provenance de Russie transite via l’Ukraine. Il est ainsi très facile pour la Russie de faire pression sur ces deux entités en même temps. Elle n’a également pas hésité à montrer sa détermination en plongeant Bucarest dans le noir en 2009 à la suite d’un défaut de paiement. Elle dispose ainsi d’une arme redoutable contre ceux qui lui résistent. Toutefois, il est important de préciser que les hydrocarbures représentent une part considérable des revenus du gouvernement russe. Ainsi, il semblerait compliqué pour la Russie de couper une grande partie de ses livraisons sur le long terme.

Des États membres à la position fluctuante
Rencontre entre Poutine et Macron en 2017
Kremlin.ru / CC BY /4.0

Enfin, l’attitude des États membres de l’UE envers la Russie est ambivalente. Les États de l’Est n’osent pas trop se mouiller, du fait de leur lien historique avec le pays. La Grande-Bretagne a, pendant longtemps, refusé toute discussion, toujours contrariée par l’affaire Skripal. La France et l’Allemagne, les deux moteurs du processus de paix, semblent opérer un changement de posture. En effet, Emmanuel Macron n’a pas caché sa volonté de vouloir renouer avec la Russie. Cela laisse alors une part d’ombre sur l’avenir des sanctions européennes. Comment l’UE peut-elle être crédible dans ses menaces si certains de ses plus gros États membres décident de se rapprocher du pays sanctionné et ce sans que rien n’est changé sur le front ?

La situation en Ukraine demeure alors très incertaine.

Malgré quelques éclaircies lors d’échanges de prisonniers en décembre 2019 entre les deux camps opposés, les accords restent purement décoratifs et l’UE n’est pas en mesure d’imposer une pression conséquente sur la Russie. Plus le conflit s’éternise, plus les dirigeants politiques et les journalistes s’en désintéressent, allant jusqu’à oublier que des civils meurent encore régulièrement. Ce conflit montre ainsi les limites de l’organisation dans la résolution de conflits, surtout quand ses propres intérêts sont en jeu. L’UE doit encore développer la coordination entre ses États membres et construire les outils nécessaires pour faire plier des géants comme la Russie.

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